О децентрализации власти в последнее время говорится на высшем уровне немало. Выступая на Петербургском экономическом форуме, Дмитрий Медведев, в частности, сказал: «В современном мире невозможно управлять страной из одной точки, тем более когда речь идет о такой стране, как Россия. Если все начинает работать или движется по сигналу из Кремля, а это мы проходили, значит, система нежизнеспособна и ее нужно подстраивать под конкретного человека. Это плохо. Это означает, что систему нужно менять».
Еще в конце июня по распоряжению президента России была создана комиссия по перераспределению полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. В её рамках образованы две рабочие группы ― под руководством вице-премьеров Дмитрия Козака и Александра Хлопонина. Свои предложения они должны подготовить к началу декабря. К середине октября к работе групп Козака и Хлопонина подключился и Совет Федерации. Об этом шла речь на встрече руководства верхней палаты с Медведевым, состоявшейся 17 октября.
На прошлой неделе стали известны некоторые промежуточные предложения, выработанные в группе Козака. Речь идет о передаче на региональный уровень контрольно-надзорных полномочий в десяти сферах. В частности, предложено передать регионам контроль над охраной труда и здоровья, земельным, геодезическим, метрологическим и ветеринарным надзором, охраной и использованием объектов животного мира и объектами культурного наследия.
При этом надо отметить: предложения содержат ряд исключений. Например, контрольные полномочия в сфере ветеринарии не коснутся сферы пограничного контроля поступающих в Россию товаров. А надзор в природоохранной сфере не предполагает распоряжения региональных властей «особо охраняемыми территориями федерального значения». То же относится и к объектам культурного наследия.
Как рассказал Дмитрий Козак, идея отдать часть полномочий федерального центра регионам нравится далеко не всем, в ходе обсуждения предложений многие ведомства сопротивлялись попытке урезать их полномочия. «Там утверждают, что регионы не справятся с исполнением этих полномочий. Непонятно, почему они так считают! Кто больше заинтересован в создании условий для развития на местах? Местные руководители. Тогда почему мы не можем им доверять!», — возмущался Козак.
«Переформатирование» некоторых властных полномочий формально позволит сократить численность федеральных чиновников на сто тысяч человек, или уволить практически каждого пятого. Но переживать за их судьбу не стоит: Козак пообещал, что без работы попавшие под сокращение не останутся — они просто перейдут на региональный уровень. «Речь не идет о том, чтобы уволить с работы сто тысяч человек. Речь идет о том, что они прекратят быть федеральными чиновниками и станут региональными», — объяснил он. При этом смена статуса обернется для чиновников подчас значительным повышением зарплаты: как правило, региональные чиновники получают больше, нежели федеральные, работающие в территориальных отделениях федеральных ведомств.
Эксперты отмечают: подходить к передаче полномочий с федерального на региональный и местный уровни власти необходимо осторожно, иначе в итоге можно получить совсем не тот эффект, на который рассчитана властная перестройка. Но это ― не главная проблема бюрократической реформы.
По статистике, более 80% всех регионов России, где проживает более 75% населения страны, по-прежнему убыточны и живут на дотации от федеральных органов власти. На Москву при этом приходится 23% суммарного ВРП регионов страны, 20% денежных доходов россиян, 17% оборота розничной торговли. Так что, по большому счету, всё упирается в деньги: передавать те или иные полномочия из центра вниз по вертикали власти без соответствующего финансирования не имеет смысла. Собственно, вокруг этого и предстоят главные баталии.
О том, что эта проблема весьма не простая, может напомнить едва ли не главный публичный конфликт между экс-мэром Волгограда и администрацией области, когда прошлом году Гребенников безуспешно настаивал на том, чтобы транспортный налог делился пополам между регионом и муниципалитетами. Теперь же, в рамках дискуссии о перераспределении доходов и полномочий между федеральным центром и регионам, председатель комитета Госдумы РФ по вопросам местного самоуправления Вячеслав Тимченко считает, что доходы от транспортного налога после изменения законодательства можно будет передавать не только в региональные дорожные фонды, но и в местные.
Тимченко, кстати, уверен, что вообще финансовые потоки, которые легче всего собираются, можно передать на местный уровень. При этом, по его словам, «часть полномочий, которые есть у органов местного самоуправления, наоборот, надо передать на более высокий уровень власти ― региональный и федеральный. Например, это может касаться полномочий, закрепленных в отраслевых законах».
На октябрьской встрече с руководством Совета Федерации Дмитрий Медведев отметил, что у региональных и местных бюджетов «недостаточно стимулов и возможностей увеличивать собственные доходы». Причина этого ― в системе межбюджетных отношений, по которой все налоги поступают в центр, а потом эти средства распределяются по регионам. И чем больше зарабатывает регион, тем больше ему приходится направлять в федеральный центр. Президент РФ предложил это изменить.
Кроме того, по его словам, передача полномочий на нижний уровень происходит подчас «без должного финансирования, поэтому регионы и муниципалитеты их просто «сбрасывают». «Возникает иллюзия, что теперь федеральная власть этим не занимается, а занимается регион. А как регион занимается? Никак не занимается, потому что нет денег», ― подчеркнул Медведев.
Между тем, на встрече с сенаторами глава государства согласился, что необходимо повысить уровень квалификации управленцев муниципального уровня, прежде чем доверять им новые бюджеты и полномочия. Для подготовки таких руководителей он посоветовал создавать кадровый резерв и систему социальных лифтов, позволяющую привлекать «подготовленную молодежь».
Какую конкретику получит в итоге дискуссия о децентрализации власти, сказать пока трудно. Можно с большой долей вероятности предположить, что передача некоторых полномочий из федерального центра регионам состоится ― при всём сопротивлении отдельных ведомств эта проблема решаемая. Сложнее решить вопрос о разграничении финансовых потоков именно в сторону регионов и муниципалитетов, хотя и здесь определенные подвижки могут произойти.
Но даже если вопрос решится, что называется, по максимуму, ничего продуктивного от реформирования вертикали власти не будет, если наши чиновники сохранят свою теперешнюю ментальность. Дело даже не в коррупции. Чиновники и при нынешней системе финансирования умудряются тратить казенные деньги совсем не в интересах большинства населения. Показательна здесь система госзакупок ― едва ли не каждый день СМИ сообщают об удивительных заказах органов власти ― от федеральных ведомств до муниципалитетов.
Буквально на днях прошло сообщение из этого разряда: МУ «Межпоселенческий культурно-досуговый центр» (Алексеевский район) приобрел «Ниссан-Патрол» за три миллиона 501 тысячу рублей. Бюджет района ― примерно 360 миллионов рублей, при этом ― дотационный и дефицитный… При этом в правительстве РФ, несмотря на поручения и президента, и премьер-министра, до сих пор не найдено оптимального решения по изменению закона о госзакупках.
Неэффективное использование федеральных средств в регионах ― еще одна «больная» тема. В этом году, например, скандалом обернулся ремонт дорог в Волгоградской области. Хоть проект и значился под эгидой правящей партии, но деньги-то были на него отпущены казенные. В Волгограде мэрия смогла приступить к работе только в конце лета, хотя средства поступили еще в марте. В итоге масса недоделок, а объем запланированных первоначально работ значительно сократился.
Подобных примеров, когда есть и полномочия, и финансы, но из-за каких-то бюрократических проволочек и нестыковок «получается как всегда», а не так как надо, ― пруд пруди в каждом российском регионе и в каждом городе. Перераспределение властных полномочий на этом фоне будет иметь пользу припарки мертвому, если эффективность власти останется на нынешнем уровне.
Добиться такой эффективности можно только за счет основных базовых принципов: реальной, а не показушной, борьбы с коррупцией; максимальной персональной ответственности чиновников за принимаемые решения и их выполнение; действенного общественного контроля за деятельностью органов власти. Без этого очередная попытка децентрализации власти в России (а этот вопрос обсуждается как минимум 12 последних лет) так и останется, по сути, благим намерением, а на деле только перетасует «колоду» чиновников.